Okuyacağınız blog yazısı, imar planı, ihale ve ÇED raporlarının birbirini izleyen işlemler olması nedeniyle zincir işlemin bir halkasındaki işlemde meydana gelen bir değişikliğin, sakatlığın veya iptal halinin diğer işlemlerin geçerliliğini nasıl etkileyeceği hususunu ve bu durumların kazanılmış hak ile olan ilişkisini inceleyebilmek amacıyla hazırlanmıştır.

Genel Olarak İmar Planlarında Revizyona Gidilmesinin Mümkün Olup Olmadığı

İmar planları, kentin mevcut ve yeniden sağlanabilecek imkânlarıyla gelecekte belirli bir zaman aralığında şehrin gelişme durumuna göre olması gereken şeklin tasarlanması amacıyla yapılmaktadır. Bu planların uygulanabilirliği şehrin gerçek veri ve ihtiyaçlarını karşılayabilmesi suretiyle mümkün olacaktır. Ne var ki uyumu sağlamak her zaman kolay olmamakta ve zaman zaman matematiksel bir kesinlik içermeyen imar planlarında değişiklik yapılması gündeme gelmektedir[1].

Burada özellikle belirtilmesi gereken husus imar planlarının birer idari işlem olmaları nedeniyle idarenin diğer idari işlemlerde yaptığı gibi bu idari işlemi de her zaman ortadan kaldırabileceği veya geri alarak yerine yeni bir işlem tesis edebileceği yanılgısına düşülmemesi gerektiğidir. Mekânsal Planlar Yapım Yönetmeliği (‘’MPYY’’) m.26/3’te de ‘’İmar planlarında bulunan sosyal ve teknik altyapı alanlarının kaldırılması, küçültülmesi veya yerinin değiştirilmesi dair plan değişiklikleri zorunluluk olmadıkça yapılamaz.’’ denilmektedir. Kanununda da açıkça belirtildiği üzere imar planlarında değişikliğe gidilebilmesi için mevcut koşulların değiştirilmesinin zaruri olması gerekmektedir.

İmar Planlarında Revizyon Yapılması

İmar planlarında revizyon yapılması çeşitli nedenlerle gerekli olabilir. Bu gereklilik hallerine örnek olarak kentte birbirini izleyen çok sayıda imar değişikliğinin yapılmış olması ve bu değişikliklerin plan bütünlüğünü bozmuş olması gösterilebilir. Bu ve benzeri hallerde imar planlarında revizyona gidilmesi gerekebilir. Nitekim MPYY m.25/1

 ‘’İmar planlarının ihtiyaca cevap vermediği veya uygulanmasının mümkün olmadığı durumlar ile üst kademe plan kararlarına uygunluğunun sağlanması amacıyla planın tamamının veya plan ana kararlarını etkileyecek bir kısmının yenilenmesi için bu Yönetmelikte belirtilen ilke, esas ve standartlara uygun olarak imar planlarında revizyon yapılır.’’

denmek suretiyle imar planlarında revizyona gidilebilmesi mümkün kılınmıştır. Ancak bu noktada revizyon yapılırken dikkat edilmesi gereken husus revizyon kapsamında yapılan değişikliklerin onaylı imar planına uygun olması gerekliliğidir.

İmar Planlarının Hukuki Niteliği

Yukarıda da belirtilmiş olduğu üzere kentlerin değişimi ve gelişimi neticesinde ortaya çıkan problemlerin azaltılması veya yok edilebilmesi amacıyla imar planlarında değişikliğe gidilebilir. Ancak bu değişikler sonrasında daha önce izni veya ruhsatı alınmış, yapımına başlanmış veya yapımı tamamlanmış olan inşaatlar ile imar planları temel alınarak alınmış olan diğer izin ve belgelerin geçerliliklerine ilişkin problemler ortaya çıkmaktadır. Mevcut yapıların veya hukuki durumların tümüyle yeni düzenlemeye tabi tutulması idareye olan güveni sarsabilmesi nedeniyle hangi hususların yeni düzenlemeden etkileneceğinin belirlenmesi de büyük önem arz etmektedir.

Hangi hususların kişi yararı ve kamu yararı dengesine göre düzenleneceği ve yine hangi hususların yeni imar planı düzenlemesine tabi tutulacağı genel olarak kazanılmış hak kavramıyla açıklanan bir durumdur. İmar planları bakımından kazanılmış hak söz konusu olduğunda bu husus genel olarak inşasına başlanan, inşası tamamlanan veya izni alınan yapılar bakımından değerlendirilmektedir. Buna göre imar planlarında yapılan değişiklikten önce yapı iznini alan ve hukuka uygun bir şekilde bu yapıyı sürdüren kişiler bakımından kazanılmış hak söz konusu olacak ve ilgililer imar planında yapılan değişiklikten etkilenmeyecektir.

Ancak bu noktada önemle üzerinde durulması gereken husus öncelikle imar planlarının niteliğinin ne olduğu, imar planlarının düzenleyici işlem olarak değerlendirilip değerlendirilemeyeceğidir. İmar planlarının hukuki niteliğiyle ilgili olarak Yayla,

‘’İmar planlarının hukuki niteliği konusunda fazla bir tartışma yapılmadığını ve bunların, birer yönetmelik gibi düzenleyici işlem sayıldığını…

Bununla birlikte, imar planlarının çizimlere ekli rapordan ayrılmadığını ve bu rapordaki açıklama ve hükümlerle bir bütün teşkil ettiğini unutmamak gerekir. Esasen, ,mar planını gerçek bir düzenleyici işlem yapan da bu rapordur. Aksi halde, belli bir arazi kesimi için geçerli olan ve genel olsa bile yeni kurallar getirmeyen bir koşul işlem söz konusu olabilirdi sadece. Oysa, imar planı- özellikle e başlıca arfazi tipleriini ve kullanılış biçimlerini, halen ve gelecek için gösteren nazım planlar- ileriye dönük düzenlemeler yapmakta ve kurallar koymaktadır.’’

demek suretiyle imar planlarının düzenleyici işlem niteliğine haiz olduklarını belirtmiştir[2]. Danıştay’ın kabulü de imar planlarının düzenleyici işlem niteliğinde olduğu yönünde olup ayrıca Danıştay 6. Dairesi’nin 18.01.1994 tarihli 1993/1302 E. ve 1994/97 K. sayılı kararında da

 ‘’Arazi parçalarının genel kullanış biçimlerini, başlıca bölge tiplerini, bölgelerin gelecekteki nüfus yoğunluklarını, gerektiğinde yapı yoğunluğunun, çeşitli yerleşme alanlarının gelişme ve büyüklükleri ile ilkelerini, ulaşım sistemlerini ve problemlerinin çözümü gibi hususları gösteren Nazım İmar Planı ile bu plan esaslarına göre çizilen ve çeşitli bölgelerin yapı adalarını, bunların yoğunluk ve düzenini, yolları ve uygulama için gerekli imar uygulama programlarına esas olacak uygulama etaplarını ve diğer bilgileri ayrıntıları ile gösteren uygulama imar planları imar yönetmeliklerinden önce uygulanması gereken genel düzenleyici işlem niteliğindedir.’’

denilerek imar planlarının düzenleyici işlem niteliğine haiz oldukları belirtilmiştir.

İmar planlarının düzenleyici işlem olarak kabul edilmesi, imar planlarının doğrudan kazanılmış hak doğurmayacağı, düzenleyici işlemle yaratılan statünün bizatihi kendisinin bir kazanılmış hak sayılamayacağı anlamına gelmektedir[3]. Ancak bu noktada özellikle dikkat edilmesi gereken husus plan değişikliğinden önce kazanılan hakların niteliklerinin ne olduğu ve bu hakların plan değişikliklerinden sonra kazanılmış hak statüsünde değerlendirilerek korunup korunamayacağıdır. Bu hususun çözümünde de idare hukukunda söz konusu olan düzenleyici işlemlerin değiştirilmesi veya kaldırılmasından sonra bu işlemlere bağlı olarak kazanılan hakların korunup korunamayacağı hususu kullanılmaktadır. Nihayetinde imar planlarının değiştirilmesi, düzenleyici işlemlerin kaldırılması gibi hüküm ve sonuç doğurmakta olup düzenleyici işlem kaldırıldığında eski işlem yürürlüğe girmektedir.

İmar Planlarının Uygulanmasının Kazanılmış Hak ile Olan İlişkisi

İmar planlarının değiştirilmesi hususu düzenleyici işlemlerin değiştirilmesi veya kaldırılması gibi hüküm ve sonuç doğurduğundan bu durumda kişilerin imar planı değişikliğe uğramadan önce kazandıkları haklar bakımından düzenleyici işlemlerde söz konusu olan birel işlem kurumu üzerinde durmak gerekecektir. Kural olarak düzenleyici işlemler her daim kaldırılabilir veya değiştirilebilir. Düzenleyici işlemlerin yapıldıkları andan kaldırılmasına veya değiştirilmesine kadar bireylerin kazanmış oldukları haklar korunur. Ancak bireylerin düzenleyici işlemler yürürlükteyken kazanmış oldukları haklarını düzenleyici işlemler yürürlükten kalktıktan sonra da kullanabilmeleri için bu hakların kişisel durumlara dönüşmüş olması gerekmektedir. Danıştay’ın 12. Dairesi’nin 24.02.1996 tarihli 1966/221 E. ve 1966/371 K. sayılı kararında kazanılmış hakka ilişkin olarak,

‘’ Müktesep hak, mevzuata uygun olarak kazanılmış bir hak demek olduğundan, kaide tasarruflara kabul edilen hukuki vakıa ve esasların ferdi durumlara inkılap etmedikçe, müktesep bir hakkın mevcudiyetinden söz edilemez’’

diyerek imar planlarının düzenleyici işlem niteliğine haiz olmaları nedeniyle doğrudan bireylere hak kazandırmayacağı ve bunun için düzenleyici işlemlerin birel işlemlere dönüşmüş olması gerektiği söylenmiştir.

Anayasa Mahkemesi’nin bir kararında ise kazanılmış haktan bahsedilebilmesi için bu hakkın yeni yasadan önce yürürlükte ola kurallara göre bütün sonuçlarıyla eylemli olarak elde edilmiş olması gerektiği vurgulanmıştır[4].

Danıştay’ın kazanılmış haklar bakımından yaklaşımına gelindiğinde Danıştay 1. Dairesi’nin 04.10.1991 tarihli 1991/211 E. 1991/289 K. sayılı kararında

‘’Kazanılmış hakların korunması hukuk devleti ilkesinin gereğidir. Hukuk devletinde bütün Devlet faaliyetlerinin hukuk kurallarına uygun olması önemli ve temel bir ilkedir. İdari işlemlerin geriye yürümezliği ilkesi de kazanılmış hakların korunması amacını güden ve idarenin faaliyetlerini genel planda sınırlayan bir ilkedir. Kazanılmış hak, objektif bir hukuk kuralının kişilere uygulanmasıyla objektif ve genel hukuki durumun kişisel bir işlemle özel hukuki duruma dönüşmesidir. Kazanılmış hakkın her olaya göre incelenmesi gerektiği başka bir anlatımla kazanılmış hak kavramının bir fonksiyonellik içerdiği doktrinde kabul edilmiş bulunmaktadır. Anayasa Mahkemesi kararlarıyla Danıştay içtihatlarında da kazanılmış hak kavramının konu ve kapsamının kesin sınırlarının çizilmediği ve her olaya göre, değişken olması göz önünde tutularak, konunun özelliğine göre değerlendirme yoluna gidildiği gözlenmektedir.’’  

denilerek düzenleyici işlemlerin hangi hallerde kazanılmış hak kavramına vücut verdiği açıklanmıştır. Tekraren belirtmek gerekirse hak doğuran işlemler bizzat düzenleyici işlemler olmayıp bunların uygulanması neticesinde ortaya çıkan bireysel idari işlemlerdir.

İmar Planlarının Uygulanmasının/Değiştirilmesinin/İptalinin ÇED ve İhale İşlemlerine Etkisi

Bu noktada önemle üzerinde durulması gereken husus ÇED raporlarının ve ihale işlemlerinin düzenleyici işlem niteliğine haiz olan imar planlarıyla ilişkisidir. Burada konunun ikili bir ayrıma gidilerek incelenmesinde fayda vardır. Şöyle ki; eğer ÇED raporlarının ve ihale işlemlerinin imar planlarının uygulanması sonucu ortaya çıkan birel işlemler olduğu kabul edilirse bunlar bakımından kazanılmış hak durumu ortaya çıkabilecek ve bu işlemler düzenleyici işlemin yürürlükten kaldırılmasından veya değiştirilmesinden etkilenmeksizin varlığını devam ettirebilecektir. Ancak bunların düzenleyici işlem niteliğindeki imar planlarının uygulama işlemi oldukları kabul edilmezse bu durumda da yine bir ikili ayrıma gidilmesi gerekecektir. Buna göre uygulama işlemi olarak kabul edilmeyen ÇED raporları ve ihale işlemleri ile imar planlarında revizyona uğrayan kısımların ilişkisi önem arz edecektir. Eğer ki imar planlarında yapılan revizyon ÇED raporlarının veya ihale işlemlerinin esasını etkileyebilecek nitelikte bir revizyon ise bu durumda kazanılmış hak niteliğinde olmayan ÇED raporu ve ihalenin de geçersizliği söz konusu olacaktır. Dolayısıyla ÇED raporlarının ve ihale işlemlerinin imar planlarının uygulanması sonucu ortaya çıkan birel işlemler olup olmadığı önem arz etmektedir.

Danıştay 6. Daire’sinin 11.05.2005 tarihli 2005/1682 E. ve 2005/1740 K. sayılı kararında

‘’Dava, onaylanan 1/25.000 ölçekli çevre düzeni planının iptali istemiyle açılmıştır. İmar planlarının ruhsat, imar durumu, kamulaştırma vs gibi uygulama işlemlerinden birinin tesis edilmesi halinde bu işlemle birlikte planın da iptali istemiyle dava açılması mümkündür.’’

diyerek düzenleyici işlem niteliğindeki imar planıyla birel işlem niteliğine haiz olan işlemlerin iptalinin birlikte istenebileceğini belirtmiştir. Ancak Danıştay aynı kararında

‘’Yukarıda anılan Vitrapark projesine verilen ÇED olumlu kararı Çevre mevzuatı gereği başlatılan bir sürecin sonucu olup söz konusu karar plan uygulama araçlarından biri değildir.’’

demek suretiylegenel olarak ÇED kararlarının imar planlarının uygulama işlemi niteliğine haiz olmadığını vurgulamıştır.

Yukarıda anılan kararda Danıştay, ÇED kararlarını uygulama işlemi olarak kabul etmediğini açıkça belirttiğinden bunların imar planının uygulanması neticesinde oluşmuş birel işlemler olarak kabulü mümkün olmayacak ve bu durumda bir kazanılmış haktan da söz edilemeyecektir.

ÇED raporları bakımından kazanılmış hak söz konusu olmayacağından düzenleyici işlem niteliğinde olan imar planında meydana gelen revizyonlardan etkileneceği muhakkaktır. Ne var ki bu husus ikili bir ayrıma tabi tutularak her somut olay bazında ayrı ayrı incelenmelidir. Şöyle ki her ne kadar ÇED raporları uygulama işlemi niteliğinde olmasa da imar planlarında yapılan revizyonların kapsamında kalmaması da muhtemeldir. Yani imar planında yapılmış olan revizyonun ÇED raporunun içeriğine, esasına bir etkisi olmadığı durumlarda ÇED raporuna ilişkin herhangi bir geçersizlikten bahsedilmesi de mümkün olmayacaktır. Ancak revizyon sonrası meydana gelen durum ÇED raporunun veya ihale işlemlerinin esasına etki edebilecek şekildeyse bu durumda da ÇED raporunun tekrar yeni düzenlemeye göre alınması gerekeceği gibi ihale işlemlerinin de yeni düzenlemeye göre yapılması gerekecektir.

ÇED Raporlarının İptal Edilmesi Durumunda İhale İşlemlerinin Geçerliliği

ÇED raporu ve ihale işlemlerinin birbirleriyle olan ilişkileri 2872 sayılı kanunda düzenlenmiş olup Çevresel Etki Değerlendirmesi başlıklı 10. maddede  (Değişik: 5491- 26.04.2006/ m.7)

‘’Gerçekleştirmeyi planladıkları faaliyetleri sonucu çevre sorunlarına yol açabilecek kurum, kuruluş ve işletmeler, Çevresel Etki Değerlendirmesi Raporu veya proje tanıtım dosyası hazırlamakla yükümlüdürler.

Çevresel Etki Değerlendirmesi Olumlu Kararı veya Çevresel Etki Değerlendirmesi Gerekli Değildir Kararı alınmadıkça bu projelerle ilgili onay, izin, teşvik, yapı ve kullanım ruhsatı verilemez; proje için yatırıma başlanamaz ve ihale edilemez.’’

denilmek suretiyle düzenlenmiş olup proje için ihale yapılabilmesi için ‘’ÇED Olumlu’’ veya ‘’ÇED Gerekli Değildir’’ kararı alınmasının gerekli olduğu belirtilmiştir. Aynı husus Danıştay kararları ile de desteklenmiş ve Danıştay 13. Dairesi’nin 19.01.2010 tarihli 2008/1419 E. ve 2010/380 K. sayılı kararında

‘’2872 sayılı Kanun’un 10. maddesinde, gerçekleştirmeyi plânladıkları faaliyetleri sonucu çevre sorunlarına yol açabilecek kurum, kuruluş ve işletmeler, Çevresel Etki Değerlendirmesi Raporu veya proje tanıtım dosyası hazırlamakla yükümlü oldukları, Çevresel Etki Değerlendirmesi Olumlu Kararı veya Çevresel Etki Değerlendirmesi Gerekli Değildir Kararı alınmadıkça bu projelerle ilgili onay, izin, teşvik, yapı ve kullanım ruhsatı verilemeyeceği; proje için yatırıma başlanamayacağı ve ihale yapılamayacağı, hükmüne yer verilmiştir. Bu kurala dayanılarak yürürlüğe konulan Çevresel Etki Değerlendirmesi Yönetmeliği’nde ise Çevresel Etki Değerlendirmesi ( ÇED ) sürecinde uyulacak idari ve teknik usul ve esaslar düzenlenmiştir.’’

denilerek 2872 sayılı kanunda belirtilen hususlar tekrar edilmiştir.

Danıştay 10. Daire’nin 05.07.2005 tarihli kararında 2002/2180 E. ve 2005/3958 K. kararında ise

‘’Nitekim, T.C. Anayasası’nın 56 inci maddesinde; herkesin sağlıklı ve dengeli bir çevrede yaşama hakkına sahip olduğu belirtilmiş, 2872 sayılı Çevre Kanununun 1 inci maddesinde de; bu Yasanın amacının, bütün vatandaşların ortak varlığı olan çevrenin korunması, iyileştirilmesi, kırsal ve kentsel alanda arazinin ve doğal kaynakların en uygun şekilde kullanılması ve korunması, su, toprak ve hava kirlenmesinin önlenmesi, ülkenin bitki ve hayvan varlığı ile doğal ve tarihsel zenginliklerinin korunarak, bugünkü ve gelecek kuşakların sağlık, uygarlık ve yaşam düzeyinin geliştirilmesi ve güvence altına alınması için yapılacak düzenlemeleri ve alınacak önlemleri, ekonomik ve sosyal kalkınma hedefleriyle uyumlu olarak belirli hukuki ve teknik esaslara göre düzenlemek olduğu açıklanmıştır. Anılan Yasanın 10 uncu maddesinde ise; açıklanan amaç doğrultusunda, gerçekleştirmeyi planladıkları faaliyetleri sonucu çevre sorunlarına yol açabilecek kurum, kuruluş ve işletmelerin bir “Çevresel Etki Değerlendirme Raporu” hazırlamaları, bu raporda çevreye yapılabilecek tüm etkilerin göz önünde bulundurulması çevre kirlenmesine sebep olabilecek atık ve artıkların ne şekilde zararsız hale getirilebileceğinin ve bu hususta alınacak önlemlerin belirtilmesi öngörülmüş; “Çevresel Etki Değerlendirme Raporu”nun hangi tip projelerde istenebileceği ve ihtiva edeceği hususların ve hangi makamca onaylanacağına dair esasların yönetmelikle belirleneceği kuralına yer verilmiştir.’’

denilmek suretiyle 2872 sayılı kanunun 10. Maddesinde ÇED raporuna neden ihtiyaç duyulduğuyla ilgili açıklamalar yapılmıştır.

Danıştay’ın yukarı da anılmış olan kararlarının ve 2872 sayılı kanunun düzenlemesi doğrultusunda ‘’ÇED Olumlu’’ veya ‘’ÇED Gerekli Değildir’’ kararlarının niteliği ve amaçları ile birlikte düşünüldüğünde ihale işlemlerinin yapılabilmesi için bir ön şart olarak düzenlendiği açıktır. Bu nedenle ihale işlemlerinin temelinde ÇED raporuna ilişkin olarak usulüne uygun yapılmış olan işlemlerin ve alınmış olan izinlerin olduğu açıktır. Ne var ki ÇED raporunun alınmasının ve ihale işlemlerinin yapılması sonrasında, ÇED raporuna ilişkin bir geçersizlik veya iptal durumu söz konusu olduğunda kanaatimizce ihale işlemleri için dayanak teşkil eden işlem ortadan kalkacağından ihale işlemlerinin de geçersizliği söz konusu olacaktır.  Ancak ÇED raporlarında iptal veya geçersizlik yerine ihale işlemlerinin esasına etki etmeyen bir değişiklik söz konusu olursa bunun da her somut olay açısından değerlendirilmesi gerekecektir.

SONUÇ

 Yukarıda yapılmış olan açıklamalar neticesinde;

•  İmar planlarının kural olarak değiştirilmelerinin mümkün olmadığı ancak şartların gerekli kılması durumunda değiştirilebilecekleri

•  İmar planlarına ait düzenlemelerin düzenleyici işlem niteliğinde olduğu

•  Düzenleyici işlemler sonrasında yapılmış olan her işlemin, her daim kazanılmış hak olarak değerlendirilemeyeceği,

•  Düzenleyici işlemlerin kazanılmış hakka vücut verebilmesi için söz konusu işlemin birel işlem olması ve düzenleyici işlemin uygulanmasından kaynaklanmış olması gerektiği,

•  ÇED raporlarının, imar planlarının uygulama işlemi olarak kabul edilmemesi dolayısıyla kazanılmış hak olarak değerlendirilemeyeceği,

•  Ancak ÇED raporlarının kazanılmış hak statüsünde olmaması nedeniyle doğrudan geçersizliğinden söz edilemeyeceği, bu noktada imar planlarında yapılan revizyonun ÇED raporlarının esasına ne derece de etki edeceğine bakılması gerektiği,

•  ÇED raporlarının esasına etki eden bir değişiklik söz konusu ise ÇED raporlarının tekrar alınması gerekecekken, ÇED raporlarının esasına etki etmeyecek bir değişiklik söz konusu olduğunda ÇED raporları bakımından bir geçersizliğin söz konusu olmayacağı

•  Çevresel etki değerlendirmesine ilişkin alınacak raporların ihale işlemleri bakımından ön şart olarak aranması nedeniyle ÇED raporlarına ilişkin ortaya çıkabilecek geçersizlik veya iptal halinin ihale işlemlerini de dayanaksız bırakacağı,

•  Ancak ÇED raporlarında, yalnızca değişikliğin meydana geldiği durumlarda her somut olay özelinde bu değişikliklerin ihale işlemlerinin esasına ne derece de etki ettiğinin incelenmesi gerektiği

sonuç ve kanaatine varılmıştır.

 DİP NOTLAR:

[1] Kalabalık Halil, İmar Hukuku Dersleri, s. 183

[2] Ankara Barosu Dergisi, Yıl:66 Sayı 2 2008 Ankara, s.49 (dip 15’deki yazarlar)

[3] Ankara Barosu Dergisi, s. 53

[4] Kalabalık, s.203 (Anayasa .Mahkemesi’nin 21.06.1989 gün ve E. 1988/34, K. 1989/26 sayılı Kararı)